¿Obras o proyectos?. En esta columna deseamos aportar al debate señalando que los proyectos, antes que las obras, son instrumentos que responden a la planificación de la ciudad. En este sentido, se desea aportar acerca de la importancia de los Proyectos Urbanos Integrales, como políticas que coadyuvan la consolidación de los barrios y urbanizaciones populares, pero destacando su potencial de instrumentos de acción pública y una forma de gobernanza democrática.

1.- Ciudad popular y Lima a comienzos del siglo XXI.

Al hablar de barrios populares, se ha utilizado el término barriada, desde al menos 2 perspectivas: carencia y proceso (Driant: 1991). En tanto carencia, la barriada ha sido definida por aquellos servicios y obras de las que adolece; como electricidad, agua y desagüe, pistas y veredas; tal como lo pusieron de manifiesto las definiciones de la Oficina Nacional de Planeamiento y Urbanismo de 1956, y la Ley 13517 de Barrios Marginales, en 1961. 

Por su parte, la perspectiva de proceso, nos ha ayudado a entender que la barriada es una modalidad de urbanización en donde “la forma de ocupación se realiza en un sentido inverso al considerado ´normal´ en la ciudad” (Rodríguez: 1969), donde “primero se habita el terreno y luego se trata de dotarla de sus servicios y obras complementarias, a la vez que se edifica la vivienda” (Riofrío: 1991).

Diferentes estudios señalan la necesidad de diferenciar al menos 3 etapas en la formación de las barriadas: a) La etapa histórica de formación de barriadas: 1913-1961, b) La etapa de expansión: 1961 – 1980, c) La etapa de límites a la expansión y crisis: 1980 – hasta hoy. (Calderón: 2005; Riofrío: 1991; Burga Bartra: 2006). En este sentido, la imagen épica de formación de barriadas de la segunda etapa, habría quedado tan marcada por la existencia de un Estado que apostó por las barriadas como solución, y asumió un rol de promotor de las mismas. 

Sin embargo, fuera de la euforia de los años iniciales, los barrios populares desde 1980 y con más notoriedad desde 1990, han demostrado que ya no son lo que eran antes: no existe planificación, la tierra ocupada es marginal ya que se trata de pendientes muy elevadas o suelo de material deleznable, y en ocasiones la expansión es tal que viene consumiendo espacios destinados para equipamientos y parques, así como zonas arqueológicas y de lomas. 

Hoy, sin embargo, parece surgir un tercer enfoque que problematiza aquellos de carencia y proceso, por abordar a los barrios populares como autónomos y desvincularlos de una lectura integral de ciudad. En tal sentido, el enfoque relacional , es útil para abordar los cambios en los barrios populares (de mayor heterogeneidad social y de consolidación física) y reflexionar sobre los impactos y consecuencias que tiene la ciudad (en su conjunto) en las barriadas, y viceversa; y en términos de políticas públicas, para abordar los retos de la planificación, como una nueva etapa en el proceso de desarrollo de los barrios populares.

2.- La necesidad de planificar y coadyuvar la consolidación de la ciudad popular.

Se puede esperar que un proceso normal de urbanización comience con la planificación, para luego dotar de servicios básicos, construir viviendas y equipamientos, y al final se realice la ocupación de los espacios. Como hemos explicado líneas arriba, desde el enfoque de proceso, la barriada convierte en normal lo contrario, ya que los mercados ilegales han propuesto en la ciudad popular, la siguiente secuencia:

Figura 1. Proceso de la barriada.

Así, “en lugar de que la expansión espacial sea obra de promotores inmobiliarios que instalan redes de servicios previos a la ocupación humana, gran parte de la ciudad crece al revés” (Calderón, 2006: 158). Conviene atender esta secuencia, porque se pueden definir actores protagónicos en cada una de estas etapas. En este sentido, las etapas de Ocupación y Construcción, son casi exclusivas de las familias; frente a la dotación de servicios, en donde es el Estado que interviene y cumple un rol importante. Sin embargo, hay un vacío en cuanto a la planificación, pues ni las familias ni el Estado han intervenido en esta. ¿Quién planifica el crecimiento y la consolidación de estos barrios?

La importancia de los Proyectos Urbanos Integrales (PIU), es justamente la de ser uno de los pocos ejemplos de instrumentos de acción pública que encaran el problema del crecimiento desordenado y fragmentado de los barrios populares, a través de la planificación y la inversión articulada.

Se entiende por PUI un "instrumento de intervención urbana que abarca las dimensiones de lo físico, lo social y lo institucional, con el fin de resolver problemáticas especificas sobre un territorio definido" (EDU-Medellín). Su característica integral se da porque en sus distintas estrategias - generación de espacios públicos, mejoramiento de la conectividad, o mitigación de riesgos, entre otras -  se entretejen aspectos sociales, físico-urbanos, e institucionales.

Nosotros queremos poner de relieve que, al ser una forma de planificación a mediana escala, pero con las características de “proyecto urbano”, se trata de una forma de construcción de política pública, que nos interpela acerca de la gobernanza de la ciudad.

¿El gobierno de las obras o la Gobernanza por proyectos?

Pistas y veredas, losas deportivas, escaleras, muros de contención. Muchas de las demandas en los llamados Asentamientos Humanos y los barrios y urbanizaciones populares, se reducen a este tipo “obras”. Cuando una gestión se obsesiona en la obra puntual, construye una relación de arriba/abajo: la obra siempre se otorga al “pueblo” que pide. Una obra no generará mayor involucramiento en su diseño, ni participación, ni articulación de actores locales en pos de un desarrollo conjunto. En este sentido la "obra" construye una forma de gobierno (top-down), donde la planificación o no es importante, o solo es reglamentaria.

El “proyecto urbano” sintetiza, en cambio, dos cambios en la planificación tradicional y reglamentaria del urbanismo: a) un cambio en la percepción de la ciudad y, b) un cambio en los modos de acción que construyen políticas urbanas. (Ascher: 2004; Pinson: 2004)

Figura 2. Esquema del Proyecto Urbano.

Cambios en la percepción de la ciudad, pues se entiende que la ciudad ya no solo es un espacio por planificar, sino un actor colectivo que debe ser movilizado socialmente; además, se plantea el modo de establecer una ecuación entre el patrimonio edificado y una identidad local a revalorar (Bassand: 1997). 

Cambios en las formas de acción pública, porque el proyecto se diferencia del plan funcionalista y reglamentario por: i) integrar la incertidumbre, con el fin de reevaluar los objetivos de acuerdo a los cambios en el contexto; ii) una construcción iterativa entre la diferentes fases de construcción del proyecto, es decir la retroalimentación constante entre : identificación de problemas, identificación de recursos, decisión, ejecución y evaluación; iii) la movilización a escala local de los distintos actores, grupos, individuos e instituciones, y de sus recursos; y iv) los modos de coordinación más horizontales y de confianza - que jerárquicos - entre los actores implicados: es decir gobernanza. (Pinson: 2004)

Gobernanza, remite a la constante regulación social y política entre sociedad e instituciones del estado. Por esta razón los proyectos son importantes, ya que pueden ser entendidos como instrumentos de regulación, es decir “espacios en cuyo seno se entretejen la élites, se discute un interés general local, se traman conflictos y se formulan compromisos” (Pinson: 2009). Los proyectos (urbanos) son espacios a partir de los cuales se integran y gobiernas las sociedades, en sus distintas escalas.

Así, los Proyectos Urbanos Integrales son necesarios como instrumentos de planificación en los barrios y urbanizaciones populares, al coadyuvar su consolidación. Pero son también importantes porque al ser "proyectos urbanos" de mediano y largo plazo, construyen una forma de acción pública (Lascoumes y Le Galés:2012) - una forma de gobierno - que necesita, por lo menos, movilizar e implicar a los actores de los territorios.

¿Hay que oponer obra a proyecto?. No necesariamente. Antes de oponerlos, habrá que preguntarse a qué forma de gobierno responden, ¿a un gobierno de las obras, por las obras?, o ¿a una gobernanza por proyecto?. Que será lo mismo que preguntarnos : ¿y a qué proyecto de ciudad responde esa obra?. ¿Cuántos actores están siendo movilizados y están decidiendo?. 

Los proyectos son espacios de innovación política.